Аналитический обзор по результатам исследования современных теоретических подходов к гражданскому контролю и моделей его осуществления в сравнении с развитыми и развивающимися странами

Виктория Шмидт, эксперт проекта «Развитие практик гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов»

Введение

Если 60 лет назад спор о гражданском контроле сводился к оценке его целесообразности, то современные исследователи и практики сходятся во мнении, что гражданский контроль - необходимый элемент публичной политики[1].

Этот материал построен на сопоставлении опыта гражданского контроля в развитых странах (странах, которые вырабатывали институты публичной политики поступательно, с той или иной долей преемственности между разными стадиями развития взаимодействия граждан, государства и общества), и странах переходного периода (сейчас к этим странам относят страны пост-социалистического лагеря и страны пост-конфликта). Опыт развитых стран не рассматривается как идеальная модель для понимания миссии гражданского контроля.

Сравнение между развитыми странами с «переходными» необходимо для оценки того, как наличие или отсутствие преемственности в развитии публичной политики влияет на гражданский контроль. Так сложилось, что термин «публичный» часто воспринимается в первую очередь как всем известный, открытый, тогда как в первую очередь определение «публичный» указывает на народность, т.е. публичная политика - это политика, которая осуществляется при участии народа. Люди участвуют в политике по разному (ходят на выборы, вступают в партию, заявляют свою позицию в СМИ, добровольно участвуют в гражданских объединениях разной направленности), и гражданский контроль - одна из предельно активных форм участия. Все формы публичной политики направлены на обеспечение демократии. Активность гражданского контроля обеспечивается не только тем, что самые активные и разумные люди включаются в этот процесс, но и тем, что пространство гражданского контроля - «под рукой» граждан. Гражданский контроль всегда осуществляется в рамках взаимодействия вполне конкретных служб (чиновников) и граждан. В отличии от хождения на выборы или участия в политической борьбе, где эффект гражданского участия часто отсрочен или не виден вовсе, гражданский контроль предполагает достижение как ближних, так и дальних целей.

Однако какой гражданский контроль нужен людям, государству, обществу - одинаковый или разный? Ответ на этот вопрос требует определиться с тем, как будут типизированы формы и методы гражданского контроля. Ясно, что нет единой формы контроля - одинаковой для разных учреждений, которые следует подвергать общественному мониторингу. Контроль в отношении тюрем отличается от контроля в отношении детских домов или предприятий, загрязняющих среду. Но гражданский контроль нуждается в единой «подкладке» - принципах осуществления и оценки эффективности. Данное исследование в качестве такой основы предлагает разные направления взаимодействия граждан и государственных служб, а также разные стратегии такого взаимодействия, от противостояния до сотрудничества.

Какие из существующих форм контроля полезны, а какие - рискованны? Это исследование направлено и на то, чтобы отказаться от присвоения той или иной стратегии контроля клейма «правильная» или «неправильная». Нельзя оценивать инициативу граждан по мониторингу поведения властных структур вне понимания общественной ситуации - а принимать во внимание эту ситуацию как раз и поможет рассмотрение гражданского контроля в пространстве взаимодействия граждан, их объединений и власти.

Что происходит с гражданским контролем, когда его много - одномоментно в пределах одной территории присутствует разнообразие форм гражданского контроля? И хотя число людей, вовлеченных в программы гражданского контроля не так много, «продуктами» этого контроля пользуются многие. Потребление результатов гражданского контроля происходит разными группами граждан и на разных уровнях. Гражданский контроль ломает барьер отчужденности между властью и обществом. Поэтому важно понять может ли одна и та же организация заниматься разными направлениями контроля, какие совмещения принесут только пользу и усилят гражданский контроль, а какие ослабят.

Существуют ли актуальные и не актуальные формы гражданского контроля? Этот вопрос предполагает, что спрос на ту или иную форму и направленность гражданского контроля формируется разными группами интересов. Разнообразие таких групп гарантирует сохранение плюрализма мнений в отношении действия власть имеющих. Ответы на эти вопросы востребованы как теми, кто занимается гражданским контролем - общественными инициативами и теми, кто их поддерживает (донорами), так и теми, кто вынужден или стремится пользоваться результатами гражданского контроля - властными структурами.

***

Гражданский контроль - воплощение публичной политики. Публичная политика - это пространство коммуникации госслужбы и граждан.

Государственная служба (public administration) действует в коммуникации с гражданами, вынужденно или добровольно. И хотя первично возникновение государственной службы, а затем гражданского контроля, невозможно представить госслужбу, которая бы не взаимодействовала с гражданами.

Публичная политика и государственная политика связаны посредством государственной службы. Поскольку, с одной стороны, государственная служба отражает особенности политического устройства - страна имеет те издержки управления, которые присутствуют в ее политическом ландшафте. С другой стороны, каждая задача и функция государственной службы соотносятся с функциями гражданина. Англоязычное наименование государственной службы - public administration, т.е. администрирование делами народа. Соответственно, гражданин, взаимодействуя с государственной службой, влияет на политическое устройство своей страны. По J.М. Nelson, участие граждан в политическом процессе направлено на поддержание связи между обычными людьми и теми, кто обладает властью. Участие граждан может до некоторой степени изменить правила игры властей предержащих, но в первую очередь имеет смысл как процесс, а не как деятельность, направленная на результат. Однако это положение можно подвергнуть сомнению относительно стран переходного периода - поскольку перед ними как раз стоит задача трансформации политического устройства в направлении демократизации.

Таким образом, гражданский контроль - тот мостик между людьми и властными структурами, который строится и эксплуатируется обеими сторонами. Однако такое понимание гражданского контроля сложилось не сразу.

История вопроса

В 40-е г.г. гражданский контроль понимался как функция, которую граждане делегируют профессиональным сообществам, например, юристам и журналистам. Эти профессионалы должны отстаивать интересы граждан и формировать общедоступное понимание той или иной социальной проблемы. Сам контроль по преимуществу был направлен на 1) отслеживание исполнения законов, 2) законодательной практики или 3) политической деятельности. Такое понимание гражданского контроля было обосновано Йозефом Шумпетером - демократия представляет собой устоявшуюся практику межинституциональных соглашений, в том числе и между формальными и неформальными институтами. Эти соглашения определяют порядок принятия и реализации решений, а также контроль за ними. При таком понимании гражданского контроля, он скорее является некоей возможностью, которая существует в условиях демократии, чем устоявшейся практикой.

Преодоление данной точки зрения началось с признания того, что управление должно соотноситься с моральными целями, и сама по себе государственная служба не может стать этически обоснованной, она становится таковой только при участии граждан. Проблема кодекса (свода правил и принципов, которые регулируют поведение чиновников и служб) государственной службы актуализировалась в конце 19 - начале 20 века на уровне теоретических дискуссий. В середине 50х годов прошлого века она приобрела вполне прикладную значимость, когда встал вопрос о реформе государственной службы. Было очевидно, что политические преобразования непосредственно влияют на ценности и правила поведения государственных служб, причем это влияние редко улучшало стандарты этого поведения. Гражданский контроль, по мысли его сторонников, становился 1) средством уравновешивания негативного влияния все большего проникновения политики (в ходе реформирования государственной службы) в регуляцию государственной службы. Было также признано, что гражданский контроль 2) формирует сообщество людей, 3) позволяет удержать баланс коллективных и индивидуальных прав. Также было признано, что 4) не профессионал может (и должен) участвовать в гражданском контроле.

Драматический период дискуссий относительно необходимости гражданского контроля пришелся на 60-е годы 20 века. Противники определяли гражданский контроль как «избыточное явление публичной политики, мобилизующее предрассудки» (Bachrach и Baratz, 1962), а сторонники объясняли необходимость гражданского контроля невозможностью ограничить активность граждан только участием в голосовании на выборах, позднее - участием в политическом процессе (Pateman, 1970; Barber 1994; Box 1998). Настороженное отношение к росту уровня участия граждан было связано с убеждением, что государственная служба может эффективно работать вне политических изменений и, в целом, с высоким кредитом доверия государству. Если аппарат госслужбы работает эффективно, в том числе и потому, что госслужба якобы независима от политических трасформаций в демократических политических режимах, то тогда зачем нужно участие граждан. В такой логике рассуждали противники гражданского участия. Аргументы, указывающие на непрофессионализм и ограниченность граждан, были уже дополнительными к этому основному доводу «против». Но практика либеральных реформ показала, что государственная служба самым непосредственным образом зависит от политики, и последствия такой зависимости весьма печальны для граждан.

Все доводы «за» и «против» гражданского контроля позже трансформировались в критерии оценки различных форм гражданского контроля. Сейчас трудно найти доводы против гражданского контроля - есть доводы против определенных форм контроля, и то - в отношении определенных задач.

Либерализация социальной сферы[2]и государственного управления существенно преобразовала понимание того, что есть публичная политика и контроль граждан за государственной службой. С момента распространения рыночных реформ вопрос о целесообразности гражданского контроля потерял актуальность - поскольку реформы проводились при участии граждан и в ориентации на повышение гражданской активности. Последующее осмысление либеральных реформ привело к укоренению различных форм гражданского контроля в развитых странах. Гражданский контроль приобрел все признаки коллективисткого движения - поскольку воплощал идею вовлечения граждан, отчужденных от социума, в процесс принятия, реализации решений и контроля за ними (функция контроля перестала быть независимой - а стала одной из стадий участия граждан).

Кроме того, либерализация убедила людей в том, что не только государство может проводить патерналисткую политику (на профилактику которой и направлен гражданский контроль), но и рынок может шаг за шагом требовать от людей приходить к ситуации неизбежности следования жестко предписанному варианту поведения. В конце 80-х гг. в США получил хождение новый термин: «рыночный патернализм» - когда рынок диктует определенные правила поведения людей в социальной сфере. Рынок минимизирует прямое участие государства в реализации социальной сферы, но усиливает значение механизмов государственной регуляции рынка. В этой ситуации взаимодействие граждан и государственных служб приобретает новое значение - граждане активизируют государственные службы. Также ответственность государства состоит и в том, чтобы определиться с границами рынка - какие области социальной сферы не должны действовать по закону рынка. И значение участия граждан в принятии таких решений также высоко. Например, в Великобритании решение о вопросе приватизации здравоохранения было вынесено на всенародный референдум, предварительно плюсы и минусы обсуждались в течение года, а затем граждане подавляющим большинством проголосовали против.

Вместе с изменением сути ответственности государства усилилась и получила новое развитие идея гражданского контроля. Гражданский контроль стал предполагать более изощренное участие граждан как посредников между властью в ее разных проявлениях и рынком.

Гражданский контроль - предельно активное и осознанное участие граждан в публичной политике.

Чтобы понять, какие другие типы коммуникаций, кроме гражданского контроля, могут присутствовать в сфере публичной политике, следует ввести критерии оценки участия граждан (Greener G. Agency, social theory and social policy //Critical social policy Vol 22 (4))

1 критерий: рефлексивное поведение

Рефлексивное поведение означает, что все, кто вовлечен в процесс, отдают отчет в целях, средствах, соотношении задач и методов их достижения. Вне рефлексивное поведение означает, что существуют традиции, привычки, которые определяют поведение участников процесса в большей степени, чем разум.

2 критерий: способность действовать

Если «я как объект», то участники не способны проявить свою волю в сложившихся обстоятельствах, а если «я как субъект», то воля проявляется в том, что участники имеют доступ к изменению ситуации.

Соответственно, участие граждан в публичной политике может быть разделено на четыре типа поведения, и гражданский контроль - это поведение на основе понимания ситуации и способности действовать (в матрице - тип А)

Я как объект	Рефлексивность		Я как субъект
	D	А (Гражданский контроль)
	С	В
	Вне-рефлексивность

Le Grand (автор более простой типизации) вводит другие критерии. Он исходит из того, что государство благосостояния строится на убеждении, что есть люди рыцари (проникнутые духом общественной пользы и участия) и люди пешки (пассивные или безответные). Оригинальное наименование типов, knight и pawn, дает более многозначное понимание этого разделения.

Первый уровень: те, кто оперируют государством благосостояния: политики, менеджеры, госслужащие. В рамках демократического социализма эти люди действуют исходя из общественных интересов. Мотивация специалистов исходит из этики помогающей деятельности. Чиновники исходят из нужд и потребностей самих людей. Так или иначе, на этом уровне действуют «рыцари».

На втором уровне находятся налогоплательщики, которые действуют, исходя из принятия своей социальной (гражданской) ответственности. Социальная справедливость гарантируется альтруизмом. Эти люди также относятся к рыцарям. Соответственно, по Le Grand, именно это уровень гражданского контроля.

На третьем уровне находятся реципиенты социальной помощи - они, может быть, и хотели бы быть рыцарями, но не могут, поскольку система социальной помощи превращает их в попрошаек.

Реалии государства благосостояния состоят в том, что между «рыцарями» и «пешками» вклиниваются мошенники (джокеры) - те, кто обладают позицией субъекта, но не обладают рефлексией и не стремятся к ней. Это положение теории Le Grand'a становится одним из обоснований необходимости гражданского контроля. Система государственных служб не может быть идеальной, и гражданский контроль страхует эту систему сбоев.

Миссия гражданского контроля

Миссия - емкое выражение длинного списка ценностей, без которых гражданский контроль ничего не стоит, но только с которыми оказывается беспомощным. Миссия - всего лишь одна из ступенек постановки целей и задач гражданского контроля. Миссия не достижима, но стремление к ней обеспечивает единство участников гражданского контроля.

Гражданский контроль в развитых странах и странах развивающихся разный, но его миссия всегда одинакова. «Гражданский контроль направлен на усиление осознанного действия граждан, основанного на полноценном понимании проблемы и направленного на ее решение. Гражданский контроль как образ действия людей противостоит активности граждан, обусловленной манипуляцией власти» (Sherry Arnshtein, 1969). Гражданский контроль в отличие от других форм публичной политики всегда требует выработки виденья проблемы и формирования ресурсов для участия в ее решении.

В отличии от выборов и участия в политических объединениях гражданский контроль не становится традицией или автоматизмом общественной жизни. Многие права человека не могут быть достигнуты раз и навсегда - собственно, достижение таких прав как право на публичность, приватность, свободу собрания, на развитие и многих других возможно как процесс, а не как результат. Обеспечить такие права можно только в процессе действия, и часто - это действие гражданского контроля.

Задачи гражданского контроля

Помимо миссии гражданский контроль требует определения перечня задач, которые формируют план действий и задают критерии результативности.

Все исследователи гражданского контроля решают проблему определения его задач - и в той или иной степени все относят эти задачи к повышению эффективности функций публичной политики.

• Повышение эффективности функций публичной политики как основная задача гражданского контроля

По мере развития государственной службы и соответственно сферы публичной политики у власти появлялось все больше и больше задач, которые требовали решения. Соответственно у граждан появлялось все больше и больше репертуаров реагирования на поведение власти.

Все функции государственной службы встроены в публичную политику - каждой функции государственной службы соответствует некая функция гражданина [3]. Современные исследователи выделяют семь пар таких функций, причем последняя пара, по мнению политологов, сформировалась не более 20 лет назад (см. раздел Функции публичной политики и гражданский контроль, Таблицу 2). Рассуждения, которые представлены ниже, основаны на идеи, что публичная политика на уровне ценностей развивается в направлении демократизации, а демократия - пусть не безусловная ценность, но одна из немногих оптимальных альтернатив общественного устройства.

Первоначально власть решала три задачи:

• 1. собственно принимала решения;
• 2. обеспечивала легитимность решений посредством законодательной практики и развития законодательной власти;
• 3. осуществляла принятые решения.

Относительно каждой из этих задач сформировался репертуар поведения граждан. Например, когда власть творит власть, т.е. принимает некое решение, гражданин может подчиниться этому решению, может отвергнуть это решение, может указать власти на альтернативы, может уклониться от оценки решения и не реагировать на него. Аналогично относительно функции законодательства и развития законодательной власти возможны инициативы граждан; возможно отслеживание как справедливости закона, так и качества его исполнения; возможно исполнение закона или его неисполнение. Осуществление властных решений предполагает, что гражданин пользуется решением власти, улучшает механизм реализации властных решений, сопротивляется ему и т.д.

Таким образом, гражданин и власть разыгрывают не один спектакль, а целый репертуар пьес и пьесок разного типа, причем амплуа власти и гражданина может быть разным. И гражданский контроль состоит в том, чтобы граждане понимали, какую роль они играют, из какого репертуара ролей они могут выбирать и для чего эта роль нужна. Потому что цель «спектакля» - улучшение выполнения функций принятия решений, реализации решений и узаконивания тех или иных практик. Однако этими тремя функциями современная публичная политика не ограничивается.

Следующее поколение задач, которые появились перед властью, связаны с проникновением рынка во все сферы жизни человека и общества. По законам рынка с некоторого времени живут не только предприниматели и производства, но и социальная сфера, а также государственная власть. С одной стороны, рынок заставляет человека быть активным - принимать решения, которые раньше принимались государством. С другой стороны, опыт рыночных реформ заставил многих граждан гораздо активней осмыслять действия государственных органов. Итак, задача госслужбы создать конкурентную среду в реализации потребностей граждан, а перед гражданином - еще один репертуар поведения в этой ситуации. Рыночные реформы имели изнанку - ужесточение стратификации, поэтому государство взяло на себя задачу активизации движения граждан в пользу неимущих, а также активизацию самих неимущих к защите своих прав. Соответственно, граждане приобрели еще одну общественную «нагрузку» - участие в содействии другим. Итак, рыночные реформы привели к тому, что у государства появились еще две функции:

4. создание и регуляция конкурентной среды (изменение правил игры в социальной сфере «под рынок»)[4];

5. стимулирование граждан активно участвовать в программах социальной помощи как другим, неимущим, так и себе, при идентификации себя как неимущего.

Смены политических режимов и усложнение общественной жизни привело к тому, что современные политические системы предъявляют государству новые вызовы:

6. удержание плюрализма общественных практик как позитивного качества жизни общества;

7. социальное обучение граждан, содействие тому, чтобы люди лучше понимали сильные и слабые стороны действующей политики и предлагаемых политических решений (общество участия).

Текущая ситуация государственной службы и публичной политики развитых стран и характеризуется представленностью всех перечисленных семи задач. Отношения между разными задачами достаточно сложны - например, поддержка плюрализма часто рассматривается как задача, которая мешает решению задачи реализации решения, а поддержка общества участия - развитию правовой базы. Тем не менее, важно, что относительно каждой задачи можно выделить функции государственной службы (в первую очередь), а затем и репертуар ролей гражданина. И в каждом из семи репертуаров находится место активной осознанной позиции, которую и можно считать гражданским контролем.

Пространство публичной политики и гражданский контроль

В Таблице 2 представлены системы публичной политики - как диады функций государственной службы и граждан. Первый столбец содержит систему, в которой взаимодействуют граждане и службы, второй определяет репертуар ролей гражданина, а третий - репертуар поведения государственной службы. Функции расположены в порядке их «исторического» появления в системе публичной политики. Таблица отражает эволюцию сферы публичной политики развитых стран.

Таблица 2 Системы публичной политики

Система публичной политики	Роль гражданина	Роль государственной службы
Власть (сфера делегированных полномочий)	Подчиняющийся, исполняющий, Соглашающийся или не соглашающийся с курсом власти в целом	Наместник власти, тот, кто ее реализует, обладает ресурсами и распоряжается ими
Репрезентация мнений. Для большинства демократий является ключевой моделью отношений	Голосующий, участвующий в партии, принимающий чью-то сторону, понимающий разницу позиций Со-исполнитель законов	Исполнитель закона Разработчик закона
Администрирование и управление. Реализация принятых решений	Клиент - активно формирующий запрос на проблему и ее решение	Эксперт, профессионал, управленец в области реализации решений
Плюрализм (многообразие мнений) в структуре служб и общественных движениях	Представитель группы интересов, распознающий значимость «чужой» позиции, принимающий определенную позицию	Третейский судья - поскольку неизбежен конфликт интересов, за который, в том числе, платит и государство
Рыночная экономика - некоторые государственные сервисы работают в режиме децентрализации и квази-рынка	Потребитель, покупатель, носитель навыков участия	Брокер, тот, кто проверяет качество, гарант оказания услуги
Общество участия (гражданское общество) - та публичная площадка, которая предоставляет людям выбор в целях и средствах помощи другим	Доброволец Со -производитель благ, например, волонтер в оказании помощи нуждающимся, со-проводитель профессиональных  сервисов	Выстраивающий связи, активизирующий Со -производитель благ
Социальное обучение - процесс конструирования проблем и решения	Со- обучающийся, приобретающий вместе со знанием больше ответственности	Со- обучающийся, попечитель, распорядитель, фасилитатор

Далее каждая функция будет рассмотрена как пространство гражданского контроля. Будут определены задачи гражданского контроля относительно данной функции; дилеммы и открытые вопросы контроля; общие и отличительные черты гражданского контроля в развитой и развивающейся стране; примеры реализации разных стратегий гражданского контроля.

• Функция 1 Власть, ее удержание

Функция направлена на легитимизацию решений власти. Участие граждан обеспечивает стабильность процесса принятия решений, реализует принцип общественного договора. По сути, гражданский контроль состоит во вмешательстве людей в дела власти - например, посредством акции протеста или широкомасштабным заявлением позиции, альтернативной властному решению.

Многие примеры эффективного вмешательства граждан во власть связаны с проблемами экологии и военных действий. Недавняя акция протеста жителей Нью-Йорка против изменения ландшафта Манхэттена основывалась на вовлечении значительного количества людей. Участвовало более 4 тысяч человек и тысячи фасилитаторов, которые организовали работу микрогрупп и техническую поддержку.

В развитых странах цикл гражданского контроля часто начинается с громкой акции протеста - демонстрации, демонстративного избегания взаимодействия, но применение противоборства - скорее, тактика привлечения внимания, чем достижения решения. Затем следует этап переговоров и консенсуса, а потом - мониторинга. Контроль за властью в развитых странах часто связан с процессом либерализации социальной сферы - когда граждане заявляют свою позицию относительно проникновения рыночных механизмов в регуляцию социальной сферы. Так, британцы продолжают сопротивляться ваучеризации образования.

В развивающихся странах государство может решить, что участие граждан в первой из систем публичной политики опасно - поскольку приводит к экстремизму (до какой степени граждане могут влиять на власть, если они уже передали власти мандат доверия в соответствие с демократическими процедурами). Предполагается, что контроль за властью стремятся осуществить те, чей социоэкономический статус низок, а установки антидемократичны и тоталитарны. Исследования подтверждают, что среди неимущих высок процент тех, кто разделяет не демократические ценности. Такие изыскания становятся доводом в пользу ограничения таких форм гражданского контроля. Стабильность превыше непредсказуемости экономической ситуации - таков ориентир этих противников гражданского контроля на уровне прямого доступа обычных граждан к власти (Pateman, 1970; Fishkin, 1991). Однако сторонники гражданского контроля утверждают, что участие граждан - единственный инструмент достижения стабильного благосостояния для тех, кто был неимущим. Спрос на контроль за властью возрастает в ситуации увеличения людей за пределом бедности, поскольку увеличение количества бедных - свидетельство непродуманной политики власти.

Как показывает опыт, вмешательство внешних агентов (международных организаций) в гражданский контроль за властью на уровне принятия ею решений редко бывает результативным - так страны Латинской Америки воспринимают такой контроль как проявление патернализма. В том числе и поэтому с 1991 г. действует Организация Американских государств (Organisation of American states), которая направлена на выработку независимых публичных мнений относительно издержек властных решений в этих странах. Можно говорить об институционализации первой функции гражданского контроля - когда межстрановая организация отслеживает поведение власти, не допуская ни вмешательства сторонних организаций, ни замалчивания неэффективных властных решений. Возможно, страны пост-советского пространства нуждались в аналогичной организации, однако СНГ не стало таким объединением.   

• Функция 2 Исполнение законов, следование государственных служб правовым нормам

Часто именно эта функция и ассоциируется с гражданским контролем, хотя данная стратегия гражданского контроля чаще всего встроена в другие - ведь исполнение закона не становится самоцелью, но средством поддержки доступа к правам. Гарантия исполнения закона разделяется между властью и гражданами, которые принимают участие, особенно на этапе актуализации проблемы не исполнения закона. Изучение участия граждан в судебных процессах против крупных компаний (по вопросам социального обеспечения; защите окружающей среды) показало эффективность участия как для принятия решений, так и для самих граждан (J. Rosener, 1982).

Гражданский контроль за исполнением законов соотносится с контролем за качеством администрирования и доступом граждан к информации (пониманию производимых реформ). Отличительная особенность гражданского контроля развивающихся стран состоит в том, что контроль за исполнением закона часто представляется достаточным - возможно, именно поэтому Европейский суд сталкивается с большим количеством однотипных заявок, что эффект прецедента оказывается не достаточным для исполнения закона в будущем. Возможно, данная функция контроля должна быть достроена задачей мониторинга за соответствием правовой нормы и существующего организационного дизайна ее исполнения. Например, неисполнение Закона о психиатрической помощи было представлено известным делом Ракевич (когда была доказана незаконность госпитализации), однако выигрыш не изменил дизайна служб, а последующая поверхностная де-институционализация психиатрических учреждений только усугубила ситуацию.

По мнению противников участия граждан в контроле за исполнением законов и лоббировании законов, такая гражданская активность наивна и однообразна. С их точки зрения, индивиды никогда не проникнут в группы интересов, лоббирующих те или иные правовые акты, поскольку мотивации тех и других не совпадают. Незначительное число потребностей может быть реализовано через активное участие граждан в контроле за исполнением законов - это декоративный элемент общественного устройства, основные потребности реализуются государством и профессиональными сообществами (Kweit, 1981). Система правовых актов - это организованная система, с отлаженными связями между разными юридическими нормами. Поэтому гражданам нет смысла участвовать в отдельных акциях - а найти индивида, который бы равно хорошо разбирался во многих вопросах права - не реально. Поскольку в развитых странах многие гражданские инициативы обслуживаются профессиональными юридическими конторами, «заточенными» под определенный пул проблем, то об участии НКО в контроле за законодательной деятельностью и лоббированием законов, судить трудно.

• Функция 3 Администрирование и управление

Контроль за качеством работы чиновников - одна из самых распространенных форм контроля граждан в развитых странах. Интерес государства может состоять в наделении людей большей активностью. Популяризация этой формы контроля начинается с ряда реформ периода президентства Кеннеди, который ввел правовую базу для участия граждан в принятии решений на низовых уровнях. Введение системы служб микросообществ в бедных районах, чтобы граждане могли следить за ходом реформ, соотносилось с рядом законов, которые регулировали участие граждан посредством специальных комитетов. В большинстве развитых стран участие граждан регулируется двумя уровнями: на федеральном определяются методики и правила, а на локальном - исполнение и порядок работы граждан в объединениях.

В развивающихся странах государственное управление характеризуется тем, что чиновники нижних эшелонов отчуждены от принятия решений и понимания поведения верхних эшелонов власти. Изолированность нижних эшелонов госслужбы от верхних приводит к тому, что чиновники, которые имеют дело с гражданами, ограничены от принятия решений так же, как и обычные люди. Можно говорить о том, что в развивающихся странах этос государственной службы не акцентирует роли профессионализма - незыблемой ценности госслужбы со времен М. Вебера.  К этому выводу приходят многие исследователи бюрократии стран переходного периода. Однако такое сходство положения между гражданами и чиновниками нижнего эшелона не содействует лучшему взаимодействию тех и других - наоборот, не обладая нужными полномочиями, пребывая в информационно вакууме, такие чиновники еще сильнее защищаются от граждан, поскольку не имеют ресурсов адекватно отвечать на запросы.  

Противники участия граждан в контроле за исполнением властных решений полагают, что гражданское участие в администрировании не эффективно, т.к. устройство современного государства сложно и соответственно прямого взаимодействия между гражданином и властью добиться невозможно, так полагают. С их точки зрения участие граждан нежелательно, поскольку вносит дестабилизацию в процессы, которые должны работать как хорошо отлаженный механизм (Fishkin, 1991; Clevlend,1975). Общество становится более искушенным и нуждается в более сложно организованной структуре управления, и потому приоритет остается за экспертами в различных областях. Однако исследования показывают, что граждане довольно много знают о поведении чиновников и путях принятия решений - кроме того, компетентность граждан влияет на их поведение в таких сферах как труд и социальная защита себя и своей семьи (Taylor-Gooby).

• Функция 4 Плюрализация общественной жизни

Задачей контроля становится вовлечение тех, кто отчужден от принятия и реализации решений во властный процесс. В любом обществе присутствуют люди и группы, отчужденные от общества и прямого участия. Сторонники гражданского контроля апеллируют к тому, что общественное мнение играет на руку тем, кто хотел бы отчуждать людей, не вписывающихся в конвенциальный закон. Общество потребления стремится к спокойной жизни, поэтому потребности маргинализированных групп игнорируются или упрощаются. Задачей гражданского контроля становится минимизация общественного мнения и его замещение общественным суждением, результирующим обсуждения проблемы и опыта ее решения теми, кто этим занимался (Yankelovich, 1991). Существенным риском становится придание разного социального веса проблемам - например, пребыванию в закрытых институциях, потреблению химических веществ, миграции и т.д. Эта проблема минимизируется тем, что граждане делятся в рамках данной функции на две группы: имущие и не имущие (не важна причина попадания в статус «не имущий», важно, что человек оказывается в ситуации существенного ограничения доступа к правам). Причем конструирование понятия «не имущий» существенно изменилось под влиянием информатизации государственного управления и развития системы е-управления [5] - неимущим в первую очередь становится тот, чей доступ к информации существенно затруднен.

Признается, что необходимо коллективное действие для лучшего исполнения демократии. С одной стороны, важно, чтобы гражданин представлял свои интересы в группе, с другой стороны, важно многообразие групп, чтобы у гражданина было поле для самоопределения. Где та ниша (те ниши), которые будут даны людям с химической зависимостью, представителям «социального дна» и т.д.? Например, кто говорит от имени будущих поколений? И как граждане могут обеспечить существование этих ниш, если государство не поддерживает такие ниши?

Плюрализация общественной жизни предполагает кооперацию представителей разных групп: тех, кто производит культуру, представителей масс-медия, помогающих профессиональных сообществ. Более того, стремление к плюрализации социума означает, что и в пространстве гражданского контроля жизнь развивается по принципу плюрализма - т.е. сами активисты гражданского контроля поддерживает плюрализм в своем сообществе.

Пробным камнем данной стратегии становится вопрос о цензуре - возможно ли достижение плюрализма в условиях цензуры, и может ли цензура быть исключительно функцией государственного управления? Обсуждение проблем маргинализированных групп постоянно актуализирует вопрос о допустимости или недопустимости привлечения внимания к проблемам асоциального поведения (преступления, употребление психоактивных веществ, теневая занятость) - как рассказывать о таких проблемах, чтобы не повредить как людям, страдающим от них, так и тем, кто может пострадать от неправильного представления проблемы - подрастающее поколение? Существует и другая проблема - неадекватного представления информации, которое наносит ущерб самим носителям проблемы. Как и где должны быть расположены фильтры? Не становится ли привлечение внимания общественности только риском для эффективности механизма цензуры?

Плюрализация общественной жизни признается далеко не всеми политологами и акторами общественной жизни как позитивное явление. Участие разнонаправленных объединений определяется как разрушительное, поскольку чрезмерная социальная активность приводит к тому, что система теряет свою функциональность и начинает работать в режиме запрос - ответ. Разные общественные интенции по преимуществу плохо согласуются между собой (Fishkin, 1991), что располагает наименовывать гражданский контроль общественным шумом, который затрудняет работу системы (Kweit, 1991). Только регламентированное участие граждан имеет положительный эффект - соответственно, плюрализация становится злоупотреблением. Интересы граждан в первую очередь - интересы, связанные с собственностью, потому граждане не могут быть чрезмерно вовлечены в принятие решений. Такой довод приводился еще в 70-е г.г. прошлого века сторонниками маркетизации. Апатия придает политической системе больше смысла, чем активность (Pateman, 1970)

Дополнительный фактор риска плюрализации состоит в том, что из-за разной степени участия граждан (когда одни группы активны, а другие - нет), создается вакуум такой природы, который заполняется социальными конфликтами (Fagence, 1977). Все эти доводы показывают, что плюрализация становилась инструментом противостояния рыночной экономики, вплоть до того, что даже функция ответственного пользователя рынком (именно та, которая и относится к контролю) подвергалась сомнению как целесообразная.

• Функция 5 Рыночная экономика

Государственные сервисы в эпоху либерализма работают в режиме конкуренции, соответственно, в режиме децентрализированной и квази-приватизированной государственной власти. Модель потребления власти сходна с ситуацией потребления услуг. Кроме того, государство, уступив рынку функцию распределения благ, оставило за собой функцию регуляции рынка - и за этой функцией в либеральном обществе также установлен гражданский контроль.

Для потребления многих услуг гражданам требуется высокая компетентность - и ответственность как граждан, так и служб состоит в том, чтобы эта компетентность развивалась и признавалась. Ответственное пользование сервисами минимизирует многие издержки либерального устройства государственных служб. Потому что когда государственные службы начинают конкурировать за средства государства, качество оказываемых услуг не улучшалось.

Например, в США службы ранней помощи (комплексное медико-социально-психологическое сопровождение детей от 0 до 3 лет, особенно в случае особого варианта развития) находятся в государственном секторе. Однако в пределах одной территории может действовать несколько таких служб. Конкуренция между ними осуществляется не за деньги клиентов, а за гранты государства. Основная задача гражданского контроля относительно этих служб состояла в адвокации родителей перед медиками и другими специалистами, когда профессионалы использовали мало понятный язык и не удосуживались пояснять родителям свою позицию относительно диагноза, методов лечения и реабилитации. Активные группы родителей разработали программы отслеживания таких случаев и разные технологии изменения поведения специалистов. Эти программы были поддержаны Центральными офисами Департамента здравоохранения, который курирует службы ранней помощи.

Нереалистичность участия граждан в распределении средств на социальные нужды объединяет представителей левых и правых, наблюдающих за ходом либеральных реформ социального сектора. Граждане слишком заняты повседневностью, чтобы принимать участие в акциях гражданского контроля. Такое участие требует навыков, денег, времени - всех тех ресурсов, которые граждане или не имеют, или не желают тратить на гражданский контроль (Grant, 1994; King, Feltey & Susel, 1998) Предоставление возможности участвовать показывает, что граждане все же предпочитают не участвовать (Almond и Verba, 1989), вовлечение в участие может приобрести формы социального насилия - левые подхватывают эту идею, полагая, что рынок вынуждает граждан быть активными там, где этого не стоит делать. Гражданское участие становится всего лишь ширмой для манипуляций мнением и усиления коррупции (Entzioni-Halevy, 1983) - к таким выводам пришли исследователи, изучающие последствия активизации граждан внутри либеральных реформ.

• Функция 6 Общество участия как со-производитель социальных благ

Прямое участие граждан - залог развития человеческого потенциала. Только участвуя в общественной жизни и принятии решений, человек реализует и развивает свой потенциал. Соответственно, ограничение участия человека в политическом процессе приводит к ограничению его человеческого потенциала. Этот довод сформирован в работах Аристотеля, Руссо, Милля, новое звучание ему придает Stivers: «государство существует для того, чтобы создать рамки развития человека посредством активизации его участия». Функция терапии и интеграции человека в общество может быть выполнена только при условии участия в общественной жизни. Исследования удовлетворенности властью показывают, что те, кто принимает участие в социально значимых проектах, чувствуют большую удовлетворенность от принимаемых решений. Социальная стабильность и переживание свободы - непременные ценности демократического государства.

Задачей гражданского контроля становится поиск ответа на вопросы:

• Каким должно быть соотношение профессионалов и добровольцев при решении той или иной социальной проблемы?
• Что может быть передано в службы сообщества, а что не стоит передавать - не вообще, в данный момент, например, забота о людях с психическими проблемами?
• Может ли профессионал заменить добровольца и наоборот?

Гражданский контроль как форма участия в производстве социальных благ вписывается в контроль за закрытыми учреждениями, такими как тюрьма, психиатрическая клиника, дом для престарелых, интернат, детский дом. Де-институционализация этих учреждений предполагает интенсивное развитие инфраструктуры служб внутри сообществ, а развитие таких служб невозможно без участия граждан. Граждане должны пойти в закрытые учреждения, чтобы понять как  гуманизировать содержание людей там, и создать адекватные службы в социуме.

Концепт гражданского общества становится все менее популярным - а вместе с утратой популярности этого понятия происходит критическое осмысление обсуждаемой стратегии гражданского контроля. Несовершенство человеческой природы только усугубляется гражданским участием - обнаруживается эгоизм и недостаток компетенции (не знали, но не оперировали своим невежеством, а в гражданском участии всё проявили сполна). Граждане нуждаются в руководстве - благожелательном, но направленном (Hart, 1972) - соответственно, волонтерство составляет тот вид гражданской активности, который нуждается в управлении профессионалами. Однако ответом на такую критику становится популяризация среди профессионалов акционистких исследований и партисипативного метода - когда тот, кто прежде считался объектом исследования, участвует во всех стадиях исследования наравне с исследователем.

• Функция 7 Социальное обучение

Образовательный эффект участия граждан имеет значение для демократии, которая осваивается только в процессе действия. Все институции общества должны соответствовать нормам демократии (Oldfield, 1990), иначе человек сталкивается с противоречиями, которые не может разрешить (пример - исследование профессиональных военных, деятельность которых регулируется правилами, далекими от демократии в условиях их жизни в демократическом обществе).

Партисипаторная власть (власть, в творении которой принимают участие граждане) и общество участия - две стороны одной медали. Общность взглядов на демократию необходима. Водораздел между теми, кто участвует и не участвует, проходит по линии принятия и непринятия демократических ценностей. Большинство социальных конфликтов обусловлены столкновением участвующих и не участвующих. (Salisbury, 1975). Поэтому как граждане, так и политики должны содействовать тому, чтобы люди имели некий разделенный континуум отношений к политическому устройству и политическому участию.

Критика гражданского контроля основывается на его понимании как избыточного явления публичной политики, мобилизующего предрассудки, а не содействующего просвещению (Bachrach, Baratz, 1962). В частности, критики обращают внимание на недостаток знаний, навыков и ресурсов , которые обусловлены тем, что участники гражданского контроля не имеют достаточно материальных средств. А те, кто имеет доступ к деньгам и другим ресурсам - те оперируют категориями общественного интереса не в полной мере. Функционирующая репрезентативная система демократии не нуждается в гражданском контроле как образовательной практики для своих граждан.

• Совмещение функций гражданского контроля в проектах

Гражданский контроль редко останавливается на одной из семи вышеперечисленных функций - обычно программа гражданского контроля ориентирована на улучшение сразу нескольких функций публичной политики и государственной службы. В этом случае возникает вопрос сочетаемости функций внутри одного проекта: какие функции усиливают действие друг друга, а какие сводят на нет? Не менее значимый вопрос - до какой степени одни и те же стратегии гражданского контроля универсальны  для обеспечения разных функций, т.е. существуют ли некие требования к организациям, которые намереваются использовать ту или иную стратегию?

Думается, что однозначного ответа на этот вопрос нет. Можно привести примеры того, как «неподходящая» организация решилась на некую стратегию, и все получилось, и наоборот. Большинство проектов гражданского контроля ориентированы на реализацию нескольких функций. Это объясняется не только тем, что государственная служба работает по принципу матрешки - совмещая несколько функций в программах и акциях, но и тем, что успех обеспечения одной из функций гражданина может зависеть от обеспеченности другой. Многонаправленность проектов гражданского контроля подчиняется еще одной, довольно простой идеи - гражданский контроль эффективен в зависимости от того, насколько он оказывается встроен в некую реформу или акцию по улучшению ситуации. Например, проекты по контролю в местах лишения свободы могут совмещать функции контроля за исполнением закона и социальным обучением (если речь идет о доступе осужденных к информации об обеспечении их социальны прав и гражданских свобод). Также, проекты контроля в СИЗО могут включать и функцию проверки адекватности решения о заключении под стражу - т.е. быть обращены и к первой, и ко второй функции.

Гражданский контроль приобретает сложную конструкцию и в том случае, если изначально направлен на контроль за институцией, которая по своей природе не может действовать в правовом поле, например, как органы опеки и попечительства или медико-психолого-педагогическая комиссия [6]. Тогда задача контроля состоит в максимальном снижении вреда от таких «неправильно устроенных» институций и определении возможных путей их трансформации.

В то же время, наверное, существуют и такие системные ошибки, которые связаны с неудачным совмещением функций и стратегий контроля - например, противостояние власти не очень согласуется с плюрализацией общественного уклада жизни.

Различия гражданского контроля развитых стран и стран переходного периода

Сравнение публичной политики в развитых странах и странах переходного периода показывает, что многие из функций публичной политики (см. Таблицу 2) выполняются в странах пост-социалистического пространства и странах после военных конфликтов неполно и искаженно. Исследователи указывают на деформации государственной службы следующего вида:

• формально действующие институты государственного управления, в значительной степени имитация выполнения функций публичной политики, вплоть до имитации публичной политики;
• отсутствие ясного понимания того, что становится «продуктом» деятельности чиновника того или иного уровня - а именно решение и мониторинг его реализации;
• искажение норм закона конвенциональной моралью - когда закон понимается как формальный институт, поддерживающий сложившиеся нормы общественной жизни.

Деформации государственной службы имеет два значения для гражданского контроля. Во-первых, наличие деформации - дополнительное поле действий для гражданского контроля. Во-вторых, это еще одна трудность осуществления эффективного гражданского контроля, поскольку непростроенность функций государственной службы блокирует выполнение гражданских функций, значительные усилия по гражданскому контролю оказываются не соизмеримы с не столь значимыми результатами. Для того, чтобы представить неправильность поведения службы, гражданам приходится тратить много сил, но проблема не исчезает от того, что в отношении определенного чиновника или службы применена та или иная санкция.

Распространенными формами контроля в развивающихся странах становится внимание граждан к случаям произвола власти - т.е. к ситуации неэффективного исполнения функций государственной службы. Однако в логике гражданского контроля это только начальный, хотя, возможно, длительный и трудоемкий этап работы. Вслед за осуществлением контроля за произволом следует предпринять ряд шагов для укоренения функций гражданина в каждой из систем публичной политики. Поэтому цикл гражданского контроля в развивающихся странах гораздо сложнее цикла в развитых странах.

Цикл гражданского контроля должен завершаться мониторингом за ситуацией выполнения функций как службами, так и гражданами. Наличие большего количества  ступеней гражданского контроля - отличительная черта организации этого механизма в странах переходного периода. Государственная служба в развивающихся странах действует тотально неэффективно - часто вплоть до невыполнения определенных функций. Например, в России многие решения относительно ребенка или взрослого с особыми нуждами принимают органы, которые обладают почти судебными полномочиями, но далеко не той степенью ответственности, которая присуща судебным органам. Можно привести аналогичные примеры и в области правоохранительных органов, когда тот или иной механизм государственной власти не срабатывает, и функция как бы повисает в воздухе - ответственность и честность служащего остаются единственной гарантией исполнения.

Означает ли отсутствие функции в государственной власти и сфере публичной политики невозможность и бессмысленность выстраивания гражданского контроля соответствующего уровня? Наблюдатели за развитием политических систем в странах переходного периода отвечают на вопрос отрицательно.

Многие страны пережили ренессанс авторитаризма через некоторое время после перехода к демократическому развитию - поиск объяснения этого явления в большинстве случаев указывал на пробелы функций публичной сферы и гражданской службы. Так, одним из труднопреодолимых барьеров становится диффузия власти в государственных службах: все отвечают за все, нет четких границ компетенций и ответственности, присутствует смешение разных ответственностей при явном недостатке компетенций. Диффузия приводит к тому, что в какой-то критический момент ответственность сосредотачивается в одном из ведомств, властном институте, и тогда риск возврата к авторитаризму возрастает.

Опыт реформ показывает, что успешная дифференциация полномочий между ведомствами становится важной профилактикой такого явления как откат к прежним недемократическим формам управления. Это явление, присущее многим переходным странам, приобрело название «феномен призмы» (Riggs) - по аналогии со светом, который до преломления призмой не распадается на разные лучи, власть в авторитарных режимах существует как единый световой поток, но призма - демократизация, преломляет этот поток во множество лучей. Отличительной чертой развивающихся стран была принадлежность всех функций управления всего нескольким структурам, тогда как в переходный период начинается процесс специализации управленческих функций, причем в разных направлениях. Соответственно, трудность гражданского контроля в ситуации «монолита» власти очевидна, тогда как разделение полномочий и функций меняет и направленность и формы контроля.

Однозначно ответить на вопрос, стоит ли разрабатывать гражданский контроль в таких условиях, сложно. С одной стороны, нельзя одновременно подменять государственную службу и контролировать себя, с другой стороны, отсутствие службы или исполнения значимой функции этой службы сводит на нет гражданский контроль, который только и делает, что фиксирует пробелы государственного и/или общественного устройства.

Итак, гражданский контроль в развивающихся странах отличается целями, технологиями и условиями осуществления от гражданского контроля в развитых странах. Если цикл гражданского контроля в развитых странах осуществляется в три этапа:

• актуализация проблемы выполнения функции гражданина и определение роли государства в доступе к этой функции, например, в ситуации предложения со стороны государства самим распоряжаться средствами на льготное медицинское обслуживание;
• активизация функций граждан посредством осуществления акций - в том числе, регулярных и массовых, когда акции превращаются в движения и даже институции;
• мониторинг за сохранением результатов предпринятых усилий.
• то в странах переходного периода такой цикл усложняется и включает такие этапы как:
• опыт столкновения с произволом как следствием деформации государственной структуры, его личное переживание и стремление предотвратить подобные происшествия в будущем;
• выявление деформаций в функциях государственной власти и/или невыполнение функции как источника произвола;
• попытка компенсации функции усилиями общества без выработки обобщенных схем поведения власти и общества (в лучшем случае - создается пул прецедентов, в худшем - отдельные истории, успех которых подтверждает общий провал);
• лоббирование институционализации той или иной функции;
• отстраивание позиции общества от позиции власти;
• удержание обеих функций усилиями активистов гражданского контроля.

Цикл, описанный выше, представляет собой завершенную картинку. Опыт показывает, что активисты гражданского контроля не всегда доходят и до второй стадии описанного цикла. Однако если допустить, что такой цикл описывает специфику гражданского контроля в странах с непростроенными институтами государственного управления, то формируется определенный перечень ожиданий от того сообщества, которое берет на себя роль активистов гражданского контроля.

Во-первых, это сообщество должно включать как представителей идеологических течений правозащиты, так и тех, кто занимается правами отдельных групп - иначе публичная политика будет оставаться сферой нескольких прав и групп, а не системой гарантий соблюдения прав человека. Современное правозащитное движение представлено не только левыми и правыми подходами к защите прав, но и разидеологизированными движениями, которые озабочены обеспечением прав в ситуации давления той или иной стигмы. Не то, чтобы есть движения за права инвалидов, женщин, представителей LGBT сообщества и т.д., а есть движения, которые борются со стереотипами по признаку пола, состояния здоровья, сексуальной ориентации и неизбежным следствием применения таких стереотипов - нарушения прав людей. Поэтому современное правозащитное движение, которое генерирует многие векторы гражданского контроля, неоднородно, а раз в движении присутствуют разные группы интересов, неизбежно встает вопрос о необходимости «деления территории» и наличия общих точек для достижения резонанса правозащитных усилий.

На первый взгляд может показаться, что ничего хорошего в разных направлениях нет (ведь правозащитники  должны выступать единым фронтом и т.д.), но можно привести несколько доводов в пользу плюрализма правозащитных движений. Первый довод - правозащитное движение обеспечивает возможность самоопределения для людей с разным подходом к пониманию проблем людей и общества. Часто именно правозащитное движение и создает для мыслящих людей столь нужную нишу плюрализма. Второй довод - ни один подход не обеспечивает универсального решения проблем прав человека, а многообразие подходов при адекватной регуляции их сосуществования вполне достойный ответ на такую комплексную проблему, как нарушение прав. Третий довод - риск структурации правозащитного движения по принципу «пентхауз - коммуналки - подвал», когда и в движении присутствует эффект элитизации. Несомненно, дифференциация правозащитников не по стратам и сегментам, а подходам к пониманию прав человека и способам их защиты - действенная профилактика монументализации правозащиты.

Наличие представительства разных подходов становится залогом того, что те, кто будет лоббировать развитие функций государственной власти, окажутся не наедине. В правозащитной среде будут и те, чьи устремления будут обращены к обществу, побуждению людей взаимодействовать с властью (способ взаимодействия не столь важен). При отсутствии представительства разных подходов в правозащите те, кто полагается на людей, окажутся в ситуации постоянного повторения одного и того же затратного механизма отстаивания прав человека, без закрепления какой-либо его части за государственными структурами. Среди многочисленных горьких сожалений оценщиков труда доноров в развивающихся странах можно обнаружить весьма согласованное мнение о том, что самыми успешными были проекты, которые одновременно развивали государственную структуру и создавали общественную инициативу по принципу состязательности с государственной структурой.

Во-вторых, сообщество будет вынуждено договариваться не только о методах работы, но и о приоритетах - т.е. о том, а какими функциями публичной политики и в каких контекстах (относительно каких проблем) сообщество согласованно занимается в определенный период времени. Представляется, что механизм обсуждения неких общих приоритетов основывается на минимально необходимой общей основе - нет необходимости добиваться существенного сближения позиций. Кроме того, выбор приоритета определяет общую тенденцию поведения сообщества - как противоборствующую или мирную. Как показывает опыт стран Латинской Америки, чем традиционней и структурней функция (первые две функции из Таблицы 2) - тем жестче и радикальней формы контроля за властью. Т.е. наличие в пост-авторитарных государствах системы власти и исполнения закона вовсе не свидетельствуют о том, что эти системы не в зоне интересов гражданского контроля. Наоборот, их авторитарное происхождение означает, что методы контроля должны быть предельно жесткими. Т.е. относительно базовых функций публичной политики правозащитное движение должно иметь более или менее консолидированную позицию, поскольку ответом на деформацию исполнения этих функций должна становиться слаженная программа акций со стороны граждан. Но чтобы объединиться в одном направлении, активисты должны понимать и принимать границы между собой.

***

Гражданский контроль в развитых и развивающихся странах разнится как по задачам, так и условиям осуществления. Однако в любых условиях гражданский контроль остается той практикой, которую нельзя определить безусловно правильной. Да, гражданский контроль приносит положительные результаты, но и у гражданского контроля есть своя «социальная цена» - та плата, которая приходится не на активистов, но на обычных людей. Как и любая социальная активность, гражданский контроль существует в пространстве дилемм, в том числе, этических. Рассмотрение этих дилемм в разных политических обстоятельствах - развитых странах и развивающихся странах, показывает, что разница проходит не по критерию «сложнее - проще», но по критерию соотношения гражданского контроля и развития государственного управления (см. Таблицу 1).

Таблица 1 Дилеммы гражданского контроля в разных политических обстоятельствах

Дилемма гражданского контроля развитых стран	Трансформация дилеммы в странах переходного периода
Дилемма масштабности гражданского контроля - как вовлечь большинство людей, но на добровольных началах и эффективно
С одной стороны, приветствуется участие значительного количества людей, с другой стороны, ясно, что современная бюрократия не справится с такой коммуникацией. Взаимодействие с властью сводится к взаимодействию власти и представителей далеко не всех групп. Ситуация усложняется в случае, если внутри группы не наблюдается согласия, Подвергаются риску принципы добровольность и всеобщности участия граждан	Группы общественных активистов могут быть отчуждены от граждан практически в той же степени, что и власть. Граждане позиционируют себя на одинаково удаленном расстоянии и от тех, и от других. Соответственно дилемма масштабности трансформируется в дилемму втягивания «обывателя». Если в развитых странах присутствует автоматизмы участия в политической жизни, то в практике развивающихся стран - нет, и люди не привыкли включаться в общественную деятельность. Также присутствует вне-рефлексивная позиция подчинения или ниспровержения власти, а не понимания изъянов политики властей и поиска путей их минимизации.
Дилемма отчужденных граждан - тех, на кого рассчитаны многие акции гражданского контроля, но кто не доверяет инициативам
Люди, которые не хотят участвовать, и которые полагают такое участие вредным для себя, с трудом втягиваются в активные действия. Но именно относительно этих групп принимаются многие политические решения (например, люди без определенного места жительства; мало имущие и т.д.)	Отчужденными «не занимаются» и общественные активисты из-за риска заблокировать свои «проекты» - например, правами приемных родителей, представителей секс-меньшинств, бездомных правозащитники почти не занимаются. Если отчужденные и объединяются, то часто оказываются в изоляции от других групп и активистов. Вероятно, среди правозащитников можно зафиксировать наличие патерналистской установки, когда помощь тем же приемным родителям ассоциируется исключительно с благотворительностью, а не активизацией.
Дилемма риска модернизации
С одной стороны, необходимо развитие новых технологий, и гражданский контроль мешает этому (любая новая технология воспринимается гражданами как потенциальная угроза - занятости, экологии, устоявшимся формам отношений). С другой стороны, кто еще поднимет вопрос о рисках применения этих технологий, как не люди? Тирания посредством умалчивания рисков (Ellul, 1964) может быть преодолена только при участии людей. Термин «тирания посредством умалчивания» связан с рядом крупных скандалов относительно применения новых технологий в сфере ядерной промышленности, последствия и риски применения которых скрывались от людей.	Заимствование модернизированных технологий сталкивается с низким профессиональным уровнем - вместе с решением использовать новые технологии следует контролировать и качество их применения. Технологии, требующие высокого профессионализма в условиях недостатка инфраструктуры профессионализма, становятся опасными.  Поэтому перед гражданским контролем всегда стоит задача оценки степени пробелов в государственной службе, из-за которых новые технологии могут деформироваться в а-профессиональное действо (это касается не только новых научных технологий, но и социальных новаций)
Дилемма компетенции и экспертизы поведения власти
Власть все больше технологизируется и профессионализируется - понять ее временами невозможно. Что должно быть сделано в рамках гражданского контроля: обучение людей пониманию власти или приближение власти к тому, как говорить с людьми? (Drysek и Torgerson, 1993) И в том, и в другом случае граждане и власть нуждаются в экспертах - посредниках, которые многое понимают, способны распознавать разные точки зрения и представлять их понятно и ясно. Как простые граждане могут участвовать в обсуждении технологий и проблем, столь сложных, что даже у экспертов нет однозначного мнения? могут ли простые граждане влиять на выбор экспертов? Как?	Власть не имеет достаточного количества квалифицированных экспертов. Недостаток экспертов «для власти» соотносится с тем, что и в общественном секторе пул экспертом малочислен. Часто и власть, и гражданские активисты «пользуют» одних и тех же экспертов, что приводит к исчезновению смысла гражданской экспертизы. Отсутствие традиции независимой академической среды преобразует проблему посредничества экспертов в проблему манипуляции экспертами как со стороны власти, так и со стороны гражданских активистов.
Дилемма кризиса и дефицита времени
Современность - период ускорения кризиса, решения должны приниматься быстро, и времени на их обсуждения нет. Возникает вопрос: Как организовать участие граждан в обсуждении планируемых решений и не сделать принятие решения бессмысленным из-за упущения времени?	В переходных странах кризисы наступают чаще, а возможность реализовать свою гражданскую позицию по преимуществу состоит в возможности заявить свое мнение уже по факту - всегда ли в этом есть смысл?
Дилемма общего блага - достижение результата, одинаково важного для всех, практически не возможно, но тогда гражданский контроль не объединяет, а разъединяет
Прямое участие не гарантирует обеспечения общего блага, поэтому прямой связи между участием граждан и повышением культуры политического сознания не наблюдается.  Получается, что например, продвижение одной функции гражданского контроля (того же плюрализма) тормозит продвижение других функций из указанных семи.	Участие граждан в условиях демократизации становится и ее целью, и условием. Если в развитых странах процесс сообразен  с результатом, то в развивающихся странах процесс столь труден, что за трудностями процесса критерий результата теряется - становится важнее поймать милиционера за руку, чем добиться того, чтобы меньше пытали. Поэтому существует дилемма оценка эффективности гражданского контроля, конструктивных и деструктивных путей развития процесса.

• Гражданский контроль в развитых странах - для чего он?

Развитые страны полагают, что гражданский контроль направлен на содействие в исполнении гражданами своих функций. В развитых странах гражданский контроль - элемент цикла взаимодействия власти и людей: власть предпринимает действие - граждане реагируют - власть отвечает на реакцию граждан - граждане реагируют и т.д. Суть гражданского контроля в такой схеме - расположить граждан реагировать, т.е. понимать, что делает власть и как-то относиться к этим действиям власти, а также искать возможность участвовать в изменении ситуации. Т.е. по сути, гражданский контроль - это контроль за функцией граждан, за их доступом к участию в принятии и реализации решений. Поэтому гражданский контроль существует в паре «власть - гражданин». Гражданский контроль «внутри» взаимодействия граждан и власти.

Большинство политологов сходится во мнении, что вначале появляется функция государственной службы, а затем эта функция дополняется функцией гражданского участия. Хотя опыт стран Латинской Америки и ряда стран Африки убеждает в том, что возможен и обратный ход развития событий. Контроль встроен в гражданское участие - основными вопросами гражданского контроля становятся: «Обеспечен ли доступ граждан к исполнению своих гражданских функций?» и «Как справиться с тем, что мешает осуществлению этих функций?». Гражданин или группа граждан влияют на политику посредством выполнения своих гражданских функций.

Гражданский контроль в развитых странах длительное время осмыслялся как ответ на вопрос: «Каково соотношение между эффективностью гражданского контроля и эффективностью государственной службы?», «Действительно, нуждается ли государственная служба в гражданском контроле? И если нет - то кто тогда главный потребитель продуктов гражданского контроля?». Однако усложнение функций государственной службы и, соответственно, функций гражданина, нивелировало вопрос о смысле гражданского контроля - в развитых странах почти не осталось тех, кто сомневается в востребованности контроля. Однако открытым остается вопрос о приемлемости и неприемлемости тех или иных форм контроля. И основным критерием определения состоятельности той или иной формы контроля остается возможность преодолеть в данной форме гражданского контроля следующую проблему: Как вовлечь людей в гражданское участие, но соблюсти принцип добровольности? Этот вопрос определяет смысл или бессмысленность усилий в сфере развития гражданского контроля. Нужен ли самим людям гражданский контроль, понимают ли они, что без их участия проблемы не могут быть решены - утвердительный ответ предполагает, что большинство граждан добровольно готовы тратить свое время и силы на участие в гражданских акциях.

Часто демократия - главный барьер к прямому участию, поскольку людям кажется излишним думать о проблемах, если их устройство власти столь неплохо. Отличительная черта развитых стран - делегирование участия граждан специалистам и квазипрофессионалам, из-за чего происходит бюрократизация социального участия (Scocpol, Fiorina, 1999).

Но участия профессионалов недостаточно - должны оставаться публичные площадки, на которых люди могут учиться социальному участию и взаимодействовать для продвижения общественных интересов. Если гражданское участие добровольно, то возникают трудности с реализацией другого незыблемого принципа демократии - вовлечение всех в процесс гражданского контроля (поскольку без участия всех - нет уверенности в том, что будет соблюден баланс интересов индивидов и групп). Соответственно, практики и теоретики публичной политики стремятся найти пути совмещения двух основных критериев гражданского участия, добровольности и всеобщности [7].

• Чем гражданский контроль в странах переходного периода должен отличаться от развитых странах?

Если в развитых странах исследователи и практики бьются над вопросом: «Если государственная машина выполняет функцию, то означает ли это, что и гражданин выполняет свою функцию?», то страны переходного периода мучаются вопросом: «Как реализовать функции гражданина (и стоит ли это делать), если государственная служба свои функции не реализует в нужном объеме?». В странах переходного периода наблюдаются слабость и неразвитость многих функций государственной службы, разнообразные деформации этих функций. В этом случае определение гражданского контроля как предельной формы выражения прямого участия граждан явно не достаточно - в странах переходного периода гражданский контроль не может ограничиться мониторингом за доступом к функциям граждан.

Но что может сделать гражданский контроль в случае, когда государственная служба не выполняет в требуемом объеме ту или иную функцию? И задача ли это гражданского контроля - содействовать достраиванию дефицитов государственных функций? Одного ответа на этот вопрос нет, и не может быть. Но гражданский контроль в странах переходного периода характеризуется большим количеством функций и более значительными рисками противоречий в интересах и технологиях осуществления. Противоречия возникают прежде всего среди активистов - в определении приоритетов, совмещении интересов, выработки позиции в отношении поведения власти и того, как наилучшим образом влиять на это поведение.

• Какова конечная цель гражданского контроля?

Обоснование смысла гражданского контроля всегда опирается на признание факта несостоятельности власти в решении всех проблем. Однако относится к несостоятельности власти можно по-разному. Существует точка зрения, что гражданский контроль нужен постольку, поскольку власть не выполняет некую функцию или обязательство в отношении граждан. В рамках этой точки зрения целесообразной считаются техники контроля, направленные на противодействие такой политики власти. Есть и другая точка зрения - власть никогда не сможет выполнять функцию на том уровне, на котором этого хотелось бы гражданам. И возможно - власть осознает этот присущий ей изъян. Тогда  гражданский контроль направлен на социальное партнерство. Если раньше исследователи придерживались мнения, что эти точки зрения исключают друг друга, то современные аналитики убеждены, что

функции власти и граждан столь многообразны, что единой согласованной цели гражданского контроля не может быть, а стратегии контроля отличаются не по уровню эффективности, а по соответствию стратегии текущей ситуации и вкладу результатов применения стратегии в будущее.

Израильский исследователь Vigoda (2002) выделил четыре возможных стратегии взаимодействия граждан и государственных служб:

• противоборство и сопротивление (протестные акции, провокации, обращение в над-национальные организации в поиске справедливости) - например, демонстрации в Дании против действий полиции относительно выселения людей из сквотов;
• делегирование и ответственность (государство передает гражданам некие функции, прежде выполняемые государством, например, вместо льготного обслуживания людям даются деньги, а они сами решают, в какую службу их отдать);
• перераспределение функций от периода к периоду (одна и та же функция в разные периоды может выполняться то властными структурами, то гражданами) - так, в Германии длительное время граждане брали на себя некоторые функции полиции в отношении несовершеннолетних, поскольку считали, что полиция не достаточно деликатна в общении с подростками, однако после 1998 г. полиция кооперировалась с социальными службами для патрулирования случаев нарушения закона подростками;
• сотрудничество (кооперация в пользу решения проблемы, когда представители власти и общества создают общее пространство - например, распространенный путь организации микросообществ профессионалами для решения актуальных социальных проблем). В частности, в сфере правоохранительной службы - это модели community based policing

Каждая из стратегий может быть успешной или не очень - результативность зависит от контекста ситуации.

Стратегии гражданского контроля, мирные и противоборствующие, различаются по отношению к власти, а не идеологическому профилю. Мирные стратегии основаны на идее разделенного участия граждан, а противоборствующие - на основе замещения (вытеснения) власти гражданским контролем - на то или иное время. Как левые, так и правые могут реализовывать любую из стратегий - в зависимости от отношения к власти и взаимодействия с политическими группами.

В развитых странах сложились механизмы побуждения граждан к участию в гражданском контроле. По преимуществу это связано со стремлением активизировать отдельных людей к обеспечению своих прав. По сути, гражданский контроль, который распространяется усилиями служб, имеет выраженный либеральный профиль. Вместе с тем сохраняет актуальность и вне-идеологизированный гражданский контроль, который основывается на идеи необходимости противостоять общественному давлению - это крыло гражданского контроля на Западе часто ассоциируется с идеей позитивной маргинализации общественных движений (отказ от норм в пользу ценностей). Что такое права человека - нормы, ценности или стандарты? Развитие либерального и радикального подходов свидетельствует в пользу того, что в разное время разные права соотносились то с тем, то с другим, то с третьим. Имеет смысл пояснить различие в понятиях, поскольку в отечественных правозащитных текстах стандарты, нормы и ценности часто не различаются.

Нормы образуют пространство предписаний и правил, движение внутри такого пространство не требует особых интеллектуальных усилий - несоблюдение правил приводит к тому, что оплошавший наталкивается на ограничений в виде судебного иска, предупреждения, общественного ажиотажа, и в следующий раз не поступает неправильно. Нормы больше говорят о том, как не стоит поступать, чем о том, как стоит поступать. Длительное время социальное пространство имело именно нормо-заданную структуру, однако под влиянием гуманистических и рефлексивных теорий и практик это пространство изменяется.

Ценностно структурированное пространство имеет конфигурацию векторного пространства - каждая ценность задает вектор движения - если выбираешь противоположные ценности, то можно остаться и на месте, если в маршруте твоего движения слишком много ценностей - то скорее всего, движение будет медленным и неожиданно направленным и т.д. Ценности всегда обладают личностно значимым смыслом - если человек не распознает смысла ценности, то может признать ценность как значимую для другого - но чтобы такое признание произошло, важно иметь свой пул ценностей. Получается, что пространство норм похоже на бассейн, который ограничивает движение, а пространство ценностей - на открытый водоем (объем и происхождение которого определяются социально-культурным контекстом), в котором гораздо легче выбирать направление социальной активности. Стандарты это некие более или менее однонаправленные указатели поступательного движения от состояния «хуже» к состоянию «лучше» - например, от худшего к лучшему уровню обеспечения жилищных прав, права на неприкосновенность и т.д.  Стандарты в равной степени можно противопоставить и нормам, и ценностям. Стандарты говорят о необходимом минимуме или желательном максимуме, тогда как нормы - о пределах, которые не стоит переступать. Стандарты жестко регламентируют цели правозащитной деятельности и допускают вариативность только в выработке способов достижения этих целей, тогда как ценности предполагают и свободу в выборе целей правозащитного движения.

Для развитых стран гражданский контроль - это ценность общественной жизни. Поддержка этой ценности осуществляется как самими гражданами, так и государством.

Литература, послужившая основой для написания аналитического обзора

Dye T.R. Top down policymaking Seven bridges Press, New York, 2001

Haddad M.A. Civic responsibility and patterns of voluntary participation around the world //Comparative political studies, 2006, vol. 39, No10, December, pp. 1220-1242

Jreisat J.E. Comparative public administration and policy . Westview press, 2002

Kraft M.E. Public policy: politics, analysis, and alternatives, 2004

Roberts N. Public deliberation in an Age of direct citizen Participation //The American review of Public Administration, 2004, Vol. 34, No 4, December, pp.315-353

Rowe G., Frewer L.J. Evaluating Public-Participation Exercises: A Research Agenda // Science, Technology & Human Values, 10 2004; vol. 29: pp. 512 - 556.

---

[1] Примечательно, что как только в сферу интересов исследователей попали страны переходного периода - для них вопрос о целесообразности гражданского контроля не ставился, то постепенно и в развитых странах сложилось безусловное принятие идеи контроля граждан над государственными службами, во многом благодаря изучению опыта стран переходного периода.

[2] Коротко либерализацию социальной сферы можно определить как введение и укоренение правил рыночной экономики в функционирование общественного сектора: здравоохранение, образование, государственную службу, социальные службы и т.д.. Наиболее заметным аспектом либерализации становится приватизация государственных организаций, процесс передачи организации в частную собственность. Процесс либерализации осуществляется не только через приватизацию государственных организаций, но и создание системы квази-рынков, т.е. конкуренции государственных организаций за государственное финансирование, когда соревнование между организациями идет не за прибыль, а за средства, которые государство выделит самым удачливым с рыночной точки зрения организациям. Процесс либерализации - не только экономический процесс, но и во многом политический процесс, поскольку правила рыночной экономики требуют изменения основополагающих принципов управления. Поэтому процесс либерализации всегда сопровождается «менеджериализацией» управления службами. Традиционные бюрократические ценности управления уступают место правилам и технологиям классического и информационного менеджмента.  Вслед за менеджериализацией происходит процесс политизации управления государственными службами, т.е. интенсификации взаимодействия государственного сектора и некоммерческих организаций. Неизбежным спутником либерализации становится и преобразование поведения тех, кто обращается в государственные службы. Это явление принято называть клиентелизмом, т.е. формированием идеологии клиента у тех, кто приходит в организации. Еще одним направлением либерализации становится интенсификация взаимодействия государственных и коммерческих организаций, когда значительную часть бюджета организаций составляют вливания коммерческих структур. Итак, либерализация - это комплексное явление, которое преобразует государственные организации коренным образом.

[3] Рассмотрение устойчивых пар функций «государственные службы - гражданин» - отличительная черта современных исследований в публичной политике. Такой методологический ход позволяет избежать искусственного отделения общества от власти, и содействует адекватному пониманию власти как комплексного явления в современной западной демократии.

[4]Например, в России либерализация социальной сферы проявилась в процессе монетизации льгот или введения родового сертификата

[5] Управление посредством информационных технологий и e-правительства (представленного как Интернет-сообщества)

[6] Квази-судебные органы (ПМПК, Органы опеки и попечительства, КДН) обладают полномочиями в принятии жизненно значимых решений, но не обладают ответственностью, прозрачностью. Те решения, которые принимаются этими институциями, на Западе принимаются судами. В пространстве независимой экспертизы - такая квази-судебная система должна быть трансформирована.

[7] Соответственно, одной из популярных идей становится введение критерия аутентичности гражданского контроля потребностям человека - именно эта характеристика гражданского контроля обеспечивает преодоление основного противоречия между добровольностью и всеобщностью гражданского контроля.